杨萍：财政政策主要发力方向 全方位扩大国内需求

　　

　　非常之策——2025年财政政策路线图

　　编者按 去年底召开的中央经济工作会议提出，实施更加积极的财政政策。今年《政府工作报告》提出的具体实施方案显示，作为超常规逆周期调节的重要政策工具，无论是赤字率还是债务、支出规模，财政政策取向明显更加积极。中国经济时报重点围绕如何体现“更加积极”、钱往哪里去、债务规模可持续性等方面，约请国内知名学者具体描绘2025年的财政政策路线图。

　　财政政策的主要发力方向：一是综合运用相关财税政策工具，推进实施提振消费专项行动；二是统筹用好各类政府投资资金，聚焦关键领域和薄弱环节加大投资力度，提高投资效益。

　　今年的《政府工作报告》指出，2025年经济社会发展任务十分繁重，政府工作要突出重点、把握关键，着重抓好十个方面工作。其中“大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求”是2025年政府首要工作任务。围绕全方位扩大国内需求，2025年财政政策的主要发力方向：一是综合运用相关财税政策工具，推进实施提振消费专项行动；二是统筹用好各类政府投资资金，聚焦关键领域和薄弱环节加大投资力度，提高投资效益。

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　　大力提振消费

　　扩大消费品以旧换新政策覆盖范围、优化补贴申报流程、健全回收利用体系，撬动更多大宗消费。主要包括：安排超长期特别国债3000亿元支持消费品以旧换新，比2024年增加1500亿元，资金分配向2024年消费品以旧换新工作成效较好的地区适度倾斜。将符合条件的“国四”排放标准燃油乘用车纳入可申请报废更新补贴的旧车范围。完善汽车置换更新补贴标准。继续支持冰箱、洗衣机、电视、空调、电脑、热水器、家用灶具、吸油烟机等8类家电产品以旧换新，将微波炉、净水器、洗碗机、电饭煲等4类家电产品纳入补贴范围。实施手机等数码产品购新补贴。积极支持家装消费品换新。加快推进电动自行车以旧换新。

　　运用财政补贴、贷款贴息等政策工具，突出重点、精准施策，将促消费同惠民生、补短板结合起来，扩大消费需求，提升消费能力，更好发挥消费在畅通国民经济循环、拉动经济增长中的积极作用。主要包括：中央财政将安排奖补资金，支持部分人口基数大、带动作用强、发展潜力好的重点城市开展消费新业态新模式的试点，支持我国国际消费中心城市和部分重点消费城市，丰富品质化消费供给。中央财政拟通过财政贴息的方式，加大财政与金融政策联动力度，对重点领域个人消费贷款和餐饮住宿、家政等相关领域经营主体贷款给予贴息，引导带动信贷资源支持消费市场稳健发展。支持扩大健康、养老、托幼等服务消费，促进数字、智能、文旅、体育等消费新热点加快发展。深入开展现代商贸流通体系试点城市建设，推进实施国家综合货运枢纽补链强链提升行动、公路水路交通基础设施数字化转型升级示范，支持建设综合交通运输体系，推动降低全社会物流成本。中央预算内投资等加力支持教育医疗、技能培训、养老托育、文旅体育等领域项目建设，补齐公共服务短板。支持符合条件的消费、文化旅游等领域项目发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）。

　　02

　　积极扩大有效投资

　　紧扣国家发展战略和民生需求，统筹用好各类政府投资资金，加强财政与金融配合，聚焦关键领域和薄弱环节加大投资力度，提高投资效益。合理安排超长期特别国债、地方政府专项债券发行，加快债券资金预算下达，及时分解落实到具体项目，尽早形成实物工作量。

　　从固定资产投资角度看，目前政府投资的主要资金来源有：中央预算内投资、发行超长期特别国债资金和地方政府专项债券。中央预算内投资是用于固定资产投资的中央财政资金。根据《政府投资条例》，中央预算内投资应当投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目，以非经营性项目为主。中央预算内投资可用于新建、扩建、改建、技术改造等固定资产投资建设活动。中央预算内投资按项目安排，以直接投资方式为主；对确需支持的经营性项目，主要采取资本金注入方式，也可以适当采取投资补助、贷款贴息等方式。中央决定从2024年开始，连续数年发行超长期特别国债，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设。安排超长期特别国债资金，坚持目标导向、精准突破，集中力量支持一批事关现代化建设、发展急需、多年想办而未能办、需要中央层面推动的大事要事难事，坚持高质量发展和高水平安全良性互动、夯实国家安全和长远发展基础；坚持统筹硬投资和软建设，用改革办法和创新思路破解深层次障碍；坚持分步实施、有序推进。根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，对没有收益的公益性项目发行一般债券融资，主要依靠一般公共预算收入偿还，纳入一般公共预算管理；对有一定收益的公益性项目发行专项债券融资，以对应的政府性基金收入或专项收入偿还，纳入政府性基金预算管理。为更好发挥地方政府专项债券强基础、补短板、惠民生、扩投资等积极作用，国务院办公厅2024年印发了《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》。

　　统筹用好各类政府资金的主要发力方向有：一是安排更大规模政府债券，为稳增长、调结构提供更多支撑。新增地方政府专项债务限额44000亿元，比上年增加5000亿元，支持地方加大重点领域补短板力度，进一步向实施区域重大战略、发展新质生产力、推动高质量发展方面倾斜。优化专项债券管理机制，完善专项债券额度分配，提高专项债券规模与地方财力、项目收益平衡能力的匹配度，对完全无收益的项目，楼堂馆所、形象工程和政绩工程，除保障性住房、土地储备以外的房地产开发，主题公园、仿古城（镇、村、街）等商业设施和一般竞争性产业项目纳入专项债券投向领域“负面清单”。扩大用作项目资本金范围，将信息技术、新材料、生物制造、数字经济、低空经济、量子科技、生命科学、商业航天、北斗等新兴产业基础设施，算力设备及辅助设备基础设施，高速公路、机场等传统基础设施安全性、智能化改造，以及卫生健康、养老托育、省级产业园区基础设施等纳入专项债券用作项目资本金范围。提高专项债券用作项目资本金的比例，以省份为单位，可用作项目资本金的专项债券规模上限由该省份用于项目建设专项债券规模的25%提高至30%。开展专项债券项目“自审自发”试点，建立常态化申报、按季度审核的项目申报审核机制，规范和加强对专项债券形成资产的管理，更好发挥专项债券效益。

　　二是更大力度支持“两重”建设，加力推进设备更新。2025年，发行超长期特别国债13000亿元，比上年增加3000亿元，其中，8000亿元用于更大力度支持“两重”项目，2000亿元用于加力推进设备更新，3000亿元支持消费品以旧换新，分别比2024年增加1000亿元、500亿元和1500亿元。

　　用好超长期特别国债，强化超长期贷款等配套融资，加强自上而下组织协调，更大力度支持“两重”建设。主要包括：重点支持基础研究能力提升、未来产业发展、东北等重点地区高标准农田建设、大中型灌区新建改造及大中型引调水和大中型水库建设、长江经济带生态环境保护和绿色发展、农业转移人口市民化公共服务体系建设、高等教育提质升级、城市地下管网管廊建设改造等方面任务，强化超长期贷款等配套融资，高质量推进“硬投资”项目谋划实施。进一步优化具体投向并提高项目支持比例。在科技创新和产业发展领域，增加高水平建设国家实验室体系，推进低空经济高质量发展等重点任务；在城乡融合发展领域，将重点都市圈城际铁路、国家高速公路都市圈环线及绕城环线等项目纳入支持范围；在区域协调发展领域，增加在全国范围内实施有效降低全社会物流成本等有关内容；在粮食和能源安全保障领域，将高标准农田建设支持地区由东北地区扩大到全国其他粮食主产区的产粮大县，将水利支持范围扩大至全国大中型灌区、大中型引调水工程等。进一步完善自上而下的工作机制，加强“两重”建设项目储备，更好统筹“硬投资”与“软建设”。

　　用好超长期特别国债，加力推进设备更新。主要包括：加大重点领域设备更新项目支持力度。增加超长期特别国债支持重点领域设备更新的资金规模，在继续支持工业、用能设备、能源电力、交通运输、物流、环境基础设施、教育、文旅、医疗、老旧电梯等设备更新基础上，将支持范围进一步扩展至电子信息、安全生产、设施农业等领域，重点支持高端化、智能化、绿色化设备应用。鼓励有条件的地方以工业园区、产业集群为载体，整体部署并规模化实施设备更新。加力实施设备更新贷款贴息。发挥科技创新和技术改造再贷款政策工具作用，对符合有关条件经营主体设备更新相关的银行贷款本金，在中央财政贴息1.5个百分点基础上，国家发展改革委安排超长期特别国债资金进行额外贴息，进一步降低经营主体设备更新融资成本。加快存量设备评估诊断和项目储备。对标技术、能耗、排放、安全等强制性标准和产业结构调整指导目录、设备淘汰目录等，深入开展工业、农业、能源、建筑、交通、教育、文旅、医疗等领域存量设备评估诊断，分领域分行业明确设备更新目标任务和实施方案。完善激励和约束相结合的长效机制，依法依规淘汰落后低效设备。加强老旧营运船舶报废更新项目实施。完善老旧营运船舶报废更新补贴实施方式，继续支持符合条件的老旧营运船舶报废更新。扩围支持老旧营运货车和农业机械报废更新。提高新能源城市公交车及动力电池更新补贴标准。加力推进城市公交车电动化替代，各地可保持动力电池更新补贴标准基本稳定，并自主确定车辆更新补贴标准。在加力推进设备更新的同时，中央财政将继续安排超长期特别国债资金支持高水平回收循环利用项目建设；中央财政将继续安排专项资金，采取“以奖代补”方式支持废弃电器电子产品回收处理工作。

　　充分发挥中央预算内投资的引导带动作用，统筹传统和新型基础设施建设、传统和新兴产业发展、“投资于物”和“投资于人”，着力提高投资的经济、社会、生态等综合效益。主要包括：做好投资计划实施与预算安排的衔接。2025年安排中央预算内投资7350亿元，比2024年多350亿元。简化投资审批流程，建立健全跨部门跨区域重大项目协调推进机制，扎实推进重大工程项目建设，推动“十四五”规划102项重大工程圆满收官。常态化做好项目谋划储备，切实选准选好项目，管好用好资金，保障在建项目资金需求，坚决防止低效无效投资。加强用地、用海、用能、环评等要素和融资保障，高质量推进项目前期工作和建设实施，尽快形成实物工作量。加大服务业投资力度。支持和鼓励民间投资发展，规范实施政府和社会资本合作新机制，引导更多民间资本参与重大基础设施、社会民生等领域建设，让民间资本有更大发展空间。2024年，引入民间资本全面参与核电建设，向民间资本推荐8000多个项目，取得了很好成效。2025年，将支持民营企业在新兴产业、未来产业的投资布局，还将在铁路、核电、水利、重大科技基础设施等领域推出一批有吸引力的重大项目。

　　（作者系中国宏观经济研究院投资研究所所长、研究员）